Políticas macroeconômicas de 1930: medidas keynesianas?
O artigo a seguir tem como objetivo discutir as políticas macroeconômicas brasileiras adotadas ao longo da década de 1930, em resposta à Crise de 29. Em um momento marcado por adversidades, como a deterioração de sua balança comercial e profunda instabilidade no cenário econômico internacional, o Brasil observa uma mudança brusca entre as diretrizes econômicas que eram até então adotadas. Sendo assim, buscaremos responder se tais mudanças podem ser enquadradas sob o principal referencial teórico macroeconômico do período, contemplado pelas políticas propostas por John Maynard Keynes (1883–1946) em sua magnum opus “A Teoria Geral do Juros, do Emprego e da Moeda” (1936). Em outras palavras, teria o Brasil, em resposta a Crise de 29, adotado políticas keynesianas?
1 — O que foi o Keynesianismo
Antes de responder se as políticas econômicas aqui abordadas podem ser definidas como keynesianas, primeiramente devemos entender o que foi o keynesianismo em seu contexto histórico da década de 30. Isso implicará em uma pequena revisão da história do pensamento econômico.
A teorização sistemática econômica surge apenas com o lançamento da seminal obra de Adam Smith (1723–1790) An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776). Entretanto, teorizações econômicas primitivas antecedem em muito as ideias de Smith, sendo possível encontrá-las já na Grécia Antiga. Como apresenta Lowry (1979, p.65) “não devemos esquecer o fato notável de que o nome da disciplina de economia deriva da palavra grega oikonomia. Os gregos usavam a palavra para designar uma disciplina formal que tratava de um assunto abstrato (gestão patrimonial e administração pública), uso que manteve alguma continuidade por mais de dois mil anos antes da disciplina se tornar conhecida como economia política.”
Mas quando a economia se torna uma ciência própria? Ou, para colocar em termos menos controversos, quando a economia se torna uma disciplina acadêmica própria e não um desdobramento da filosofia moral, como era interpretada durante seu período clássico? A luz do livro “A Estrutura das Revoluções Científicas”, de Thomas Kuhn (1962), vários estudiosos econômicos buscaram entender se a economia ortodoxa teria em seu histórico as mudanças revolucionárias de paradigmas descritas no texto kuhniano. A mais proeminente resposta seria a revolução marginalista e a revolução keynesiana. Nessa perspectiva, a economia se tornaria uma área de estudo autônomo justamente a partir do berço revolucionário das doutrinas e métodos que se derivam dos marginalistas: Jevons (1871), Menger (1871) e Walras (1874). Fundando, assim, a escola conhecida como neoclássica.
Segundo Coats (1987, p. 8) : “é geralmente aceito que o surgimento da economia como disciplina e profissão acadêmica moderna pode ser datado da década de 1870 e que esse processo incluiu mudanças no conteúdo, estilo e direção da disciplina e no tipo de pessoal predominante. Essas mudanças envolveram, entre outros elementos: o repúdio das teorias de valor do custo de produção, enfatizando as influências do lado da oferta, e a adoção de teorias subjetivas (por exemplo, utilidade marginal) com foco nas influências da demanda; um esforço sustentado para coordenar as teorias de valor e distribuição; um deslocamento da atenção de movimentos amplos e de longo prazo de consumo agregado, produção, distribuição e crescimento econômico (macroeconomia) para os problemas de curto prazo do consumidor individual e da empresa (microeconomia); e uma preocupação crescente com a necessidade de precisão na linguagem e técnicas econômicas, especialmente pelo uso da matemática (por exemplo, cálculo).”
Uma vez tendo esses fatos em perspectiva, podemos apreciar o caráter revolucionário do pensamento keynesiano. Keynes busca, com seu texto de 1936, responder aos principais desafios que assolavam seu tempo, encabeçados pela recessão e o desemprego. Proeminente na visão neoclássica, presa ao mundo walrasiano, o desemprego deriva de suas hipóteses sobre o mercado de trabalho, que, como qualquer outro mercado, está sempre nas condições de market clearing, isto é, em equilíbrio, onde a quantidade demandada se iguala a quantidade ofertada. Segundo Dathein (2012, p.2): “A teoria keynesiana entende, em contraposição à visão neoclássica, que para se explicar o desemprego não se deve começar a análise pelo estudo do Mercado de Trabalho, de forma a praticamente resumir a discussão a questões microeconômicas. Ao contrário, a determinação teórica vem do estudo sobre a dinâmica econômica mais geral e seus impactos sobre o emprego, especificamente. A ordem causal é tomada inversamente, aparecendo o ‘Mercado de Trabalho’ no final da corrente”
Em outras palavras, Keynes reage ao pensamento neoclássico de Alfred Marshall (1842 -1924) e Arthur Cecil Pigou (1877–1959) e estabelece um sistema cuja rigidez dos preços, ou seja, a incapacidade do mercado de se autorregular rapidamente, cria espaço para o desemprego involuntário. Como consequência do aparato analítico desenvolvido pelo economista britânico, o pensamento econômico é levado a se distanciar das folhas, para voltar a olhar para a floresta. Ou seja, Keynes faz os economistas retornarem a estudar agregados, consolidando assim o surgimento do campo pertencente às ciências econômicas conhecido como macroeconomia.
É desse aparato analítico desenvolvido por Keynes em sua magnum opus que irá se derivar o keynesianismo. Entendido aqui não propriamente como uma escola do pensamento, com suas hipóteses, doutrinas, teoremas e métodos, mas de forma mais ampla, como o conjunto de políticas públicas que resultam do entendimento da leitura da obra keynesiana. Mas quais são tais políticas? Como diz Tobin (1983, p. 7) “Agora é hora de dizer mais sobre o que são as políticas keynesianas. Na verdade, a própria Teoria Geral contém poucas recomendações de políticas concretas; na maior parte, esses são deixados para o leitor inferir. Mas Keynes foi, é claro, um participante ativo nos debates políticos no Reino Unido nas décadas de 1920 e 1930. Um propósito evidente da Teoria Geral era fornecer uma base analítica profissional para as posições políticas que ele vinha defendendo nesses debates ”
Dos debates referidos, Keynes ficou conhecido como um advogado da causa do uso de políticas fiscais expansionistas como instrumento macroeconômico anti-cíclico estabilizador, ou seja, utilizar do investimento público (gastos do governo ou impostos) para suavizar as condições econômicas impostas pelos períodos de recessão. Tal fama ficou eternizada na clássica interpretação da teoria keynesiana feita por Hicks (1937, p.155), que escreve: “[…] a Teoria Geral do Emprego é a Economia da Depressão.”
Quem, então, se enquadraria como keynesiano? Um exemplo maior seria justamente Franklin D. Roosevelt (1882–1945), dado às políticas associadas ao New Deal. Segundo Fishback (2016, p.241): “Depois que Roosevelt assumiu o cargo, o governo federal, muitas vezes em conjunto com os governos estaduais e locais, construiu um grande número de estradas, barragens, instalações de saneamento, escolas, projetos de habitação pública e outras obras públicas. O governo federal expandiu a regulamentação do setor bancário, financeiro, trabalhista e uma série de outros mercados, garantiu e refinanciou empréstimos imobiliários e concedeu empréstimos extensivos a várias entidades públicas e privadas.”. A expansão pública, entretanto, não seria um caso restrito aos Estados Unidos, uma vez que outros países ocidentais teriam também a seguido. A partir do exposto acima, o artigo busca, em sequência, classificar as políticas macroeconômicas brasileiras pós-crise de 29 como Keynesianas ou não.
2 — As políticas econômicas brasileiras e seu contexto entre 1930 e 1940
Antes de adentrarmos na problemática da gestão macroeconômica brasileira empreendida durante a década de 1930, faz-se necessário definir as diretrizes econômicas empregadas no período anterior à Crise de 29. Sendo assim, será possível delimitar as medidas adotadas previamente à quebra da bolsa de valores norte-americana, permitindo sua comparação com as políticas adotadas subsequentemente.
Sobre a política pré-29 e sua consequente crise, afirma Marcelo de Paiva Abreu (2010, p. 3): “Em 1926, o Brasil voltou a adotar o padrão ouro, rebatizado de gold exchange standard, sendo criada uma Caixa de Estabilização que emitia notas integralmente lastradas em divisas ou ouro e conviviam com as notas inconversíveis, a exemplo do que havia ocorrido entre 1907 e 1914 durante existência da Caixa de Conversão. A ‘valorização’ do café era operada por instituições estaduais paulistas: Instituto de Defesa do Café, Banco do Estado de São Paulo. A partir de meados de 1928, o Brasil começou a sofrer significativo choque externo. A política monetária restritiva dos EUA, justificada pela tentativa de controlar a bolha que se formava em Wall Street, acarretou a interrupção dos significativos fluxos de capital iniciados em 1926. As dificuldades de obtenção de recursos para a sustentação dos preços de café, somadas à queda do nível de atividade na economia mundial, levaram à queda espetacular dos preços de café a partir do final de 1929: em 1932 estavam em nível da ordem de um terço do patamar de 1929”. É possível então notar que, mesmo durante a década de 1920, a economia brasileira já apresentava sinais de instabilidade, visto sua característica dependência dos mercados externos, condicionada por sua posição de país agroexportador. Em seu livro A Revolução de 1930, Boris Fausto (1970, p.120) afirma: “A partir de 1924, a política de defesa permanente do café sustentou os preços por alguns anos, trazendo como contrapartida o endividamento crescente aos centro financeiros externos, a superprodução, o acúmulo de estoques invendáveis.”
Marcelo de Paiva Abreu divide o período em questão em três pontos de inflexão, cada qual representando uma mudança na maneira em que eram adotadas as políticas econômicas brasileiras da época.
O primeiro ponto de inflexão se refere à gestão Whitaker, a qual o autor define da seguinte maneira(2010, p. 48): “A situação enfrentada no início dos anos 30 era de choque de balanço de pagamentos, tanto do ponto de vista da deterioração da receita cambial associada às exportações via quebra de preços do café quanto em relação à interrupção do fluxo de capitais que havia caracterizado o período final da República Velha”. Tendo em vista essa situação, a principal linha de ação do governo consistiu em aguardar por uma adaptação do quadro econômico internacional à crise enfrentada, o que permitiria ao Brasil se adaptar à nova realidade e retomar seu crescimento econômico.
O governo então manteve a operação a Caixa de Conversão (a conversibilidade do mil-réis a taxa cambial fixa), as importações livres, continuou honrando as dívidas externas e não interferiu na valorização do café. Porém, ao final do ano de 1930, a situação se deteriora. Com o esgotamento das reservas da caixa de estabilização, o governo se vê forçado a agir ativamente na busca por novas políticas econômicas para o país.
Uma das medidas adotadas para o enfrentamento da crise do balanço de pagamentos foi o abandono do padrão-ouro. Na política cambial, foi indicado o monopólio do Banco do Brasil, que passou a interferir nas flutuações cambiais provocadas pelo mercado. Todavia, isto acabou resultando no decreto de sucessivas moratórias por parte do governo, o que mais adiante ocasionou na acumulação dos atrasados comerciais (quando o governo não tem garantia de que o Banco do Brasil conseguirá pagar os credores brasileiros). Já em relação à dívida externa, o país conseguiu honrar com suas obrigações a nível federal em 1931, mesmo com a queda do nível de exportações, que representava pouco mais de 40% do total da dívida.
Sobre a maneira como o governo lidou com as políticas domésticas, Marcelo de Paiva Abreu pontua (2010, p.51): “Whitaker reduziu consideravelmente o déficit público em termos absolutos e mais ainda em termos relativos. Do ponto de vista do café, que é outro grande ‘abacaxi’ da Velha República — o primeiro obviamente é o câmbio -, o que se decidiu na realidade foi assumir os estoques já acumulados.” Como a situação das contas do café estavam de certa forma equilibradas, não houve nenhuma política específica para essa área.
O Brasil nessa mesma época foi visitado por Otto Niemeyer, vindo a mando do governo inglês, com o objetivo de analisar a situação do país. O interesse do governo brasileiro nessa visita era de conseguir um empréstimo que amenizasse a crise enfrentada. A recomendação de Niemeyer foi que o Brasil admitisse um banco central independente e que retornasse ao padrão-ouro, o que permitiria o empréstimo por parte do governo inglês. Porém, as expectativas do governo brasileiro não se concretizam uma vez que a libra abandona o padrão-ouro.
O segundo ponto de inflexão do autor consiste na substituição de Whitaker por Oswaldo Aranha no ministério da Fazenda, ao final de 1931. Com a mudança, a política econômica passa por algumas alterações, motivadas principalmente pela ideia de impossibilidade de solução mediante o aumento do endividamento externo. As negociações da dívida externa federal foram objetos de funding loan a vigorar no período de 1931–1934. Sobre o funcionamento desse funding loan, Marcelo de Paiva Abreu comenta: “Durante três anos haveria refinanciamento automático de juros da maioria dos empréstimos através da emissão de novos títulos — valor total de £ 18,3 milhões — e as amortizações seriam suspensas. Apenas o serviço dos três fundings seria mantido de acordo com as condições contratuais”. Com isso, o serviço da dívida externa foi reduzido pela metade (12 milhões de libras anuais).
Outra medida visando equilibrar o balanço de pagamentos foi a formalização do regime de taxa cambial única, combinada com o controle de importações operado pelo Banco do Brasil. A política cafeeira também sofreu mudanças, passando a transferência de responsabilidade das instituições paulistas para o órgão federal. Assim, o governo passou a adquirir sucessivas safras, destinando uma parte destas para a estocagem, uma parte para exportações e uma última a ser destruída a fim de impedir uma queda imediata nos preços do produto.
A partir de 1933, com a posse de Roosevelt nos EUA e com as medidas econômicas adotadas no período, a economia mundial começou sua lenta recuperação, o que permitiu ao Brasil flexibilizar suas políticas intervencionistas. A política cambial foi abandonando gradualmente o controle cambial estrito e, com a aproximação do término do funding loan, o ministro Aranha propôs a classificação da dívida externa em oito categorias. De acordo com o autor, as dívidas eram tratadas da seguinte maneira “Os empréstimos melhor classificados receberiam serviço integral; os classificados em seguida receberiam parte da amortização e dos juros contratuais; os menos bem classificados, nada de amortizações e pouco de juros. Aos pagamentos parciais de juros correspondia quitação plena dos pagamentos devido”. Com essa proposta, os pagamentos anuais previstos eram de 8 milhões de libras, cerca de um terço dos pagamentos para a quitação da dívida externa integral.
O último ponto de inflexão comentado pelo autor consistiu no Estado Novo, regime político instaurado por Getúlio Vargas em 1937. No cenário econômico, mudanças foram realizadas, como por exemplo a interrupção da proposta do pagamento do serviço da dívida externa, feita por Aranha, e a reintrodução de um regime cambial similar ao do período de 1931 a 1933, com monopólio cambial, taxa unificada e controle das importações administrada pelo Banco do Brasil. Com a explosão da 2º Guerra Mundial, ocorre uma mudança nas estruturas das exportações brasileiras para produtos não essenciais. Soma-se também a dificuldade de importação por conta do bloqueio econômico britânico, além da redução da demanda dos países participantes no conflito.
A política comercial também sofreu mudanças e, em 1939, houve uma enorme redução do comércio com a Alemanha. EUA e países latino-americanos passam, então, a assumir maior importância entre os parceiros comerciais brasileiros.
3 — Conclusão: Foi o Brasil Keynesiano?
Primeiramente, é preciso reconhecer a dificuldade em categorizar as respostas brasileiras à Crise de 29 como keynesianas, uma vez que as ideias de Jonh Maynard Keynes só viriam a ser oficialmente publicadas posteriormente. Entretanto, não é inválido comparar as medidas adotadas no Brasil com aquelas realizadas nos EUA. A receita proposta por Keynes tinha como base a ampliação dos gastos públicos, valorização dos salários e fortalecimento dos mercados. Isto permitiria a retomada da produção, redução dos níveis de desmprego e ampliação dos investimentos. Internacionalmente, o acordo de Bretton Woods representou uma forma de ampliar os impactos das políticas keynesianas para além dos territórios norte-americanos.
Inicialmente, no período anterior à Crise de 1929 a intervenção estatal na economia tinha como principal objetivo atender os interesses das elites cafeicultoras. Sendo assim, o governo utilizava de ferramentas como controle cambial e compra de parte da produção, visando sempre a manutenção do preço do café a níveis favoráveis às oligarquias agrárias. Apesar da política intervencionista, as medidas em questão pouco se aproximavam daquilo que viria a ser considerado o pensamento keynesiano, uma vez que não representavam uma preocupação com níveis de emprego ou até mesmo com os níveis de produção agregados da economia. A compra e eventual queima de sacas de café por exemplo, consistia apenas em uma medida primária dos já citados mecanismos de controle de preços, uma vez que não possuíam impacto relevante no sistema produtivo nacional.
Iniciada a crise em 24 de outubro de 1929, não tardou aos EUA, maior consumidor do café brasileiro, reduzir consideravelmente sua demanda, impactando negativamente o setor que representava mais de 70% das exportações brasileiras. Ainda apegado aos ideais do laissez-faire, o governo de Washington Luis pouco apresentou respostas para a situação que se desenhava, mantendo assim a conversibilidade do mil-réis a taxa cambial fixa e sem restringir as importações. Durante os primeiros anos da gestão Whitaker, que assumiu após a Revolução de 30, a política do “esperar para ver” se mantém. No entanto, a expressiva desvalorização cambial somada à dificuldade crescente em conseguir empréstimos indicavam a necessidade de mudanças.
Em 1931, com a substituição de Whitaker por Oswaldo Aranha, inicia-se uma mudança brusca no papel econômico do governo. Tal qual nas demais nações afetadas pela crise, as políticas econômicas passam a apontar no sentido de maior intervenção, criando assim maior convergência com as propostas keynesianas. Através da sobrevalorização da taxa cambial e controle de importações, Aranha busca, inicialmente, poupar as divisas brasileiras. É inegável o caráter contracionista dessas medidas iniciais. Após um período de passividade, as primeiras decisões do governo brasileiro têm como objetivo a manutenção da estabilidade orçamentária. Logo, embora mais intervencionista, o governo não adota as ideias de Keynes em seu primeiro momento de reação. Nos anos subsequentes, a manipulação das taxas de câmbio continuou a configurar no principal mecanismo de influência econômica.
No final da década de 30 o Brasil observa uma ruptura com as supracitadas elites agrárias. Mesmo que contra o interesse dessas oligarquias, o governo passa a investir massivamente na indústria nacional, com destaque para a indústria pesada. Tais medidas contribuem para a alteração da paisagem urbana nacional ao mesmo tempo que amplia a demanda por trabalho. Essa talvez tenha sido a medida adotada em território nacional mais próxima às políticas keynesianas praticadas nos EUA, onde os gastos públicos se deram em sua maioria no setor de infraestrutura, como por exemplo na ampliação do sistema rodoviário.
O governo de Getúlio Vargas apresentou uma série de semelhanças com a ditadura de Benito Mussolini na Itália. Entretanto, embora talvez fizesse parte de uma sequência de movimentos totalitários ocorrentes ao redor do mundo, classificar o getulismo de 1930 como fascismo requer cuidados. É preciso considerar a posição do Brasil na época: um país periférico e agroexportador. Portanto, inserido em um contexto geopolítico bastante distinto daquele presente na Europa e nos EUA. Logo, as medidas tomadas pelo Brasil perante a crise de 1929 tiveram como principal meta proteger o sistema agroexportador dos choques de demanda externos. Se houveram medidas que poderiam vir a se assemelhar a política proposta por John Maynard Keynes, houveram também aquelas que apontavam na direção contrária. Em um país marcado por contradições nos mais diversos campos sociais, não haveria porque esperar algo diferente no cenário econômico.
Referências:
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